杨凤田院士:关于通用航空产业发展的思考与建议

我国已把通用航空业作为战略新兴产业，通用航空业既是高端制造业，也是高端消费业，是新经济增长点。

2010年国务院、中央军委出台了《关于深化我国低空空域管理改革的意见》，人均GDP也到达5000美元，人们普遍认为只要引进外国民航飞机，民营资本投入，我国通航就能迎来春天，会有一个井喷式的大发展。五年时间过去了，除了建立了几百个航空产业园，引进了几款外国通用飞机外，基本上按正常速度发展，没有出现井喷。究其原因，我认为主要有两点：一是没有一个国家层面的顶层设计（即好的规划），另一个是缺乏国家级的强有力统一领导。当然，还有其他一些原因。本文试着就这些问题阐述一些不成熟的看法。

一、国家层面的顶层设计（规划）

中央已意识到通用航空业发展缺乏一个国家层面的顶层设计（规划）。

国务院组织有关部委，在充分调研的基础上，于今年5月份，下发了《国务院办公厅关于促进通用航空业发展的指导意见》（国办发〔2016〕38号文）。业内人士看到该文件都欢欣鼓舞，认为这是十三五通用航空业发展的纲领性文件。文件从七个方面：总体要求、培育通用航空市场、加快通用机场建设、促进产业转型升级、扩大低空空域开放、强化全程安全监管、保障措施。二十三条，从指导思想、基本原则、发展目标到鼓励航空消费、机场优化布局、合理确定标准、提升制造水平等做了全面的部署。特别是明确规定了，到2020年的发展目标，即从300个通用机场增加到500个，通用航空器中现有的1874架（目前持有持续适航证的）增至5000架，年飞行量由现在的73.2万小时增至200万小时以上，培育一批具有市场竞争力的通用航空企业，通用航空器研发、制造水平和自主化率有较大提升，国产通用航空器在通用航空机队中的比例明显提高，通用航空业经济规模超过1万亿元。没有一个完整的国家级详细规划，到2020年实现这样的目标将面临巨大困难。

中央各部委必须按照38号的精神，根据国家的整体规划，认真制定本部门到2020年的通航发展详细规划。

有关省、市、自治区，大、中城市政府亦要根据38号文的精神，细化本地区到2020年通用航空业的规划。

二、中央必须加强对通用航空产业的集中统一领导

国务院办公厅出台的《国务院办公厅关于促进通用航空业发展的指导意见》非常必要，解决了自2010年以来（即十二五期间）因国家层面没有具体产业发展指导文件，影响通用航空业快速发展的问题，然而任何一个好的指导文件要起到好的效果是要靠落实的，文件发布后业内人士都欢欣鼓舞，高兴之余都很担忧，认为中央如不采取强有力组织领导，到2020年文件提出的任务是很难完成的。

正如38号文指出的那样，“通用航空业是以通用航空飞行活动为核心，涵盖通用航空器研发制造、市场运营、综合保障以及延伸服务等全产业链的战略性新兴产业体系，具有产业链条长，服务领域广，带动作用强等特点。”所谓体系，我的理解发展通用航空业就是一个庞大的系统工程，从国家层面上讲，涉及民用航空局、国家空管委、空军、发改委、财政部、工信部、科技部、公安部、体育总局、税务总局等部委，每个部委都管理其中的一部分职能。38号文已意识到组织领导得重要，在第七条、保障措施（二十）加强组织实施中只强调“地方政府要切实承担起促进产业发展、加强安全监管等主体责任，根据地区发展实际，科学制定支持措施，充分发挥企业积极性。有关部门和单位要按照职能分工，认真履职，密切配合，在规划编制、安全监管、重大项目等方面加强指导协调，完善支持政策措施，加强舆论宣传引导，及时研究解决飞行保障等方面的问题。”这些是十分必要的，但是缺乏国务院层面的领导机构及常设办事机构，没有这两个机构如何组织、检查、督促38号文的实施？因此，我认为国务院必须成立促进通用航空产业发展领导小组，由国务院领导担任组长，由通用航空业的核心单位（民航局）一把手担任副组长，由有关部委负责同志担任成员，在副组长单位建立领导小组办公室，由该单位主管领导任办公室主任，由有关部委主管司、局领导担任办公室副主任或成员。我于2016年8月22日向国务院马凯副总理、张高丽副总理、李克强总理呈送了《关于成立国务院促进通用航空发展工作领导小组的建议》。8月25日马副总理圈阅，8月26日高丽副总理圈阅，8月26日克强总理批给交通部长杨传堂部长、民航局冯正霖局长阅。国务院领导能亲阅、克强总理亲自批示，这是对我们从事通用航空业同志们的极力支持。如建议能够实施，那将是我国通用航空业的一大幸事。我国通用航空业的快速发展就有了坚实的保障。

三、具体的思考与建议

通用航空是指除了军用航空、民用航空中的运输航空以外的所有航空活动。它包含的范围非常广泛，大至公务机，小至三角翼。西方发达国家自上世纪五十年代开始通用航空兴起至今已发展近于完美，特别是美国。美国现有各类飞行器30多万架，80%是通用飞行器，20多万架通用飞行器中60%～70%是单座、双座、四座的活塞螺旋桨小型飞机，通用航空业产值约1500亿美元。美国及西方发达国家发展通用航空产业的经验可以借鉴，由于国情不同，我国必须从国情出发，寻找符合中国国情的通用航空发展模式。结合近些年我从事通用航空工作的得失，悟出了一些理念与建议：

1、通用航空不能作为运输航空的补充

业内人士借鉴美国的实践，鼓动积极发展短途运输的想法是不切实际的。中国与美国不同，美国铁路、公路都不如中国发达，机场遍布全国各地，私人拥有大量小型飞机，并且出航手续简单方便，因此，通用航空能够有机会作为运输航空的补充。但中国国情不同，我国东、中部地区高铁、高速公路、国道四通八达，出行方便，近年来不用说通用航空，就是支线航空都受到打压，许多短途航线都被迫取消。我国西部地区地广人稀，但经济欠发达，对通用航空作为短途运输的需求不迫切。另一方面要实现短途运输就要像美国那样有一个全国机场网，从我国实际出发无论土地、经费都是不能支持的。

2、通航要大发展必须先“玩”起来

通航应用领域广泛，涉及抢险救灾、医疗救援、农林作业、护林、工业与能源建设、国土及地质资源勘查、环境监测、通信中继等领域。鼓励、扩大、加强通用航空在这些领域的应用，对通用航空业的快速发展无疑是重要的，但通航要大发展必须先“玩”起来。

所谓“玩”起来，就是大力发展与私人飞行有关的产业。上面已讲了，从美国看，60%～70%的通用飞机是两座、四座的小型螺旋桨飞机。这些飞机主要用于飞行培训、私人（家庭）飞行、体验飞行、空中游览、航空体育比赛等。人的需求是多方面的，有了一定经济条件，特别是一些高收入的白领，人们就会产生飞天的冲动。如果引导、示范做得好，到空中去玩的人会越来越多，将成为通用航空消费的主力。

3、开拓通用航空“隐性市场”是通用航空业能否快速发展的关键

通用航空业与其它运输业不同，其它运输业是“显性市场”，比如，铁路运输业，只要国家把铁路建起来，把车辆造出来，在现有的铁路管理体制下就能运营起来，其客流、货流只是多少问题，不需要专门开发。

公路运输也如此，只要政府修了路（高速公路），汽车制造商造了汽车，就有单位和个人去买车，或用于运营或用于代步，交通法规是完善的，只要不违规就没人管你，汽车的消售收入和运营收入已成为国民收入的重要支柱，市场不需要专门开发。

海上运输、江河运输也类似。运输航空更是如此。机场由政府建，飞机由航空公司买，航空管理有国际通用的规范与标准，管理机构完善，客流、货流逐年增加，基本不需要专门开发。

通用航空理论上讲市场很大。实际上，在2015年我国通航作业飞行只有73.5万小时，其中执照培训52.19万小时，工业航空作业8.12万小时，农林航空作业3.88万小时，商务及短途运输3.57万小时。约120家小型通航企业只飞行了1.26万小时，每家飞行约100小时。与美国的年飞行2600万小时，我们的差距相当大。

通用航空前五大业务板块在今后五年的增量有限，达到2020年200万飞行小时的空间在小型通航企业，也就是运动照培训、私照培训、体验飞行、空中游览、航空赛事等。如果每家小型通航企业每年达到1000飞行小时，那200万小时的目标即可实现。就这个意义，通航也要“玩”起来。

4、空域开放

业内人士对空域开放意见比较多。从2010年国务院、中央军委《关于深化我国低空空域管理改革的意见》出台后，国家空管局、空军做了许多试点工作，五年多了，你说空域开放了，也可以说开了。但实际，以法库通用机场为例，只是在机场上空开了个高1000米半径10公里的空域孤岛。

空域问题的实质是空防问题，我们国家与美国不同，可以说美国本土空域基本不设防，我国从周边环境、历史上看空防问题十分突出，空防责任在军方，严格空域管理是可以理解的。但通航飞行活动离不开人群，一般都在大、中城市周边进行，由于历史原因，在大城市周边往往建有军用机场，运输航空也要求在城市周边设有机场，从客观上讲，这也使通航自由飞行的实现起来很难。

此外，一些飞机制造厂的试飞，一些火炮制造厂为了打炮实验也占掉了一部分空域，占了空域也不是问题，问题是不管他用不用，别人都不能用，有的火炮制造厂的实验空域一年也用不了几次，但就是不许通航飞行。

空域是资源，要借鉴西方的先进经验——空域退出制。要积极稳妥地探讨符合中国国情的空域管理办法，真正做到3000米以下空域能够自由飞行，为通航大发展提供保障。

5、机场

机场也是制约通用航空也发展的一个重要因素。机场建设上的问题也很大，很多地方政府建就要建2B以上的机场，实在没有必要。原因有三：一是执行通航飞行活动的2～4座飞机不需要那么长的跑道；二是我国东、中部也没那么多土地；三是经济上也难以支持，一个2B机场最少要上亿人民币。

再一个问题，上世纪五、六十年代建的一批农用起降点大多废弃或出租为它用，希望有关部门清理一下，收回用于通用航空起降点。

民航局要尽快出台机场标准，充分利用现已建成的支线机场与通航相结合，以支线机场为中心，在周边建一些800米长跑道的简易的三类机场，形成一个网络，这有利于通用航空业的发展。我们正在日照进行试点。

6、飞行器

（1）大力发展小型电动（新能源）飞机

上面已讲到通用航空器两座、四座螺旋桨飞机是主力，我国通航发展起来后，有许多飞机在城市周边飞行，势必要造成排放污染、噪声污染。随着碳燃料资源日趋枯竭，节能、环保已成为我国的国策。世界发达国家也在大力发展电动飞机。2011年成立的辽宁通用航空研究院，在工信部、辽宁省、中航工业、民航局等领导机关的大力支持下，在小型电动飞机的研发上已取得了突破性进展，拥有自主知识产权的两座全复材电动飞机——锐翔RX1E已取得了中国民航局的TDA（型号设计批准书）和PC（生产许可证），并已开始小批量生产并已交付试用。

图：锐翔RX1E型号电动飞机。

图：锐翔RX1E型号电动飞机的电池。

这是我国乃至世界上第一款取得民航局颁发证的电动全动力载人飞机。该飞机具有安全、可靠、使用与维护简单、易学、易操作、造价低、运营成本低等优势。其缺点是留空时间短，但完全可以在本场用于运动照培训、体验飞行、私人飞行、航空运动比赛等。在民航局的支持下这型飞机可以大批量交付使用，将获得市场青睐，到2020年，在预计的5000架通用飞机保有量中会占有较大份额。其设计、制造单位可成为具有市场竞争力的通用航空企业。在通用航空器研发制造水平和自主化率有较大提升，另外四座新能源通用航空器在通用航空机队中的比例明显提高上将作出贡献。

工信部支持的增程型两座电动飞机及四座电动飞机的研制如能在2020年前完成，将对我国通用航空业起到助推作用。

建议科技部向抓电动汽车那样抓电动飞机的关键技术的研究。

建议财政部、工信部向支持电动汽车那样，给予电动飞机采购补助，促进其市场推广与应用。

（2）小型通用飞机引进要慎重

从国外看通用航空业是个高消费产业。近些年来，国外经济下滑，通用航空业萎缩，我国经济形势相对好，国外的通用飞机制造商都看好中国。我们一些地方官员为了政绩，鼓动一些民营企业家从国外引进了好多型号的通用飞机，有关部门要调研一下，这些飞机是否符合我国国情，特别是在环保上要给予高度重视，要吸收汽车工业引进后先污染再治理的教训。

（3）小型直升机

上面讲的固定翼飞机是不管多小，起降都需使用机场，一个简易机场上都占几百亩、上千亩土地，我国东中部地区人多地少，西部地区多山，土地资源十分珍贵，每个县都建一个机场的可能性不大。

此外，我国农业与美国、加拿大也不同，他们是大面积经营，我们除了东北、西北外基本都是小块经营。

基于上述两个理由我国发展小型直升机用于农林救援，旋翼机用于农业作业是有广阔前景的。因此，规划大力发展小型直升机是非常必要的。

7、通航飞行员是个大问题

38号文明确到2020年通航飞行器要达到5000架，至少需要1～2万名飞行员。现在成熟通航飞行员（大部分是由航线飞行员或者军事飞行员改过来的）十分紧缺，而且把薪资拉抬得非常高，必须创新一种培养通航飞行员的新机制。

2014年辽宁锐翔通用航空有限公司从在校大学生、硕士生招收了9名（其中4名女生）学员，按照国家体育总局航管中心批准的运动照大纲进行培训，全部取得执照。到目前为止，每个人都飞行150小时左右，已达到单独执行任务的水平。有鉴于此，与日照市政府协调在日照职业技术学院建立通航学院设立通航飞行员专业，探讨按上述模式培养通用航空飞行员。

这种模式要解决的一个问题是要解决培养费，一个运动照大约15万左右，达到机长水平约50万左右。我们设想的办法是由各级政府设计大学生助飞基金，由学员借贷，毕业工作后逐年返还，循环使用。

随着通用航空业的发展，除飞行员外，机务、适航、管理人才也将有大的需求，与日照市政府协调在日照职业技术学院成立通航学院除培养通航飞行员外，也培养上述人才。

8、管理模式要创新，法规要与时俱进

民航局对通用航空的管理基本上是沿袭运输航空，管的太死、办事效率低、要探讨适合国情的放管结合的管理模式。

我们的民航法法规基本与FAA相同。民航法规的目的是确保通用航空飞行安全。有些条款要与时俱进，如91部151条对转场航程的要求。对电动飞机来说，由于电池能量密度比低，达不到要求，但在本场飞行时没有问题的。民航局飞标司已给了暂时处理意见，希望进一步研究给出一个有利于电动飞机（新事物）发展的好方案。再如，对初级类飞机不能从事取酬的飞行活动也有问题，法规规定：“初级类飞机可进行运动照培训、俱乐部会员飞行”，这些活动也要取酬，通航飞行活动是以飞行为核心，不取酬如何运营？

9、要与高端消费相融合

通用航空业是高端消费，一般活动基地都在郊区，如果为了一次飞行花上一天时间很划不来。所以，要想办法与其它高消费的行业，如水上、公路自行车、赛车等结合起来。

在有条件的地方可以建设一个综合娱乐区，拓展通用航空新业态。

通用航空的市场必须与旅游相结合，开展空中游览活动。

通用航空与体育结合，开展各种赛事，具有广阔前景。

10、要示范

通用航空业作为新兴产业，正在起步阶段，很多时候是摸着石头过河的，因此示范是十分必要的。我们正在两个方面进行探索。

探索联盟制运营模式。2013年辽宁通用航空研究院在法库基地成立了辽宁锐翔通用航空有限公司，目的是推进电动飞机为主探索联盟制运营模式。在有条件（有机场、有资金投入）的地方，以锐翔的资质、运营规范、电动飞机、飞行员、机务、各种保障联合成立分公司。日照锐翔通用航空有限公司就是按照此模式引进的。

面对全国近些年来建立了支线机场，每个机场航线有限，大部分时间空置，日平均起降架次10次及以下的运输机场（210个）有74个，占比35%，38号文中明确“优先支持支线机场增设通用航空设施，拓展业务范围，兼顾区域通用航空运营服务综合保障”。按照38号文件精神成立的日照锐翔通用航空有限公司，就是日照山字河支线机场与辽宁锐翔通用航空有限公司联合组建的。目的就是探索支线机场与通航的结合。

11、成立全国通用航空业协会

通用航空协会是指介于政府、企业之间，商品生产者与经营者之间，并为其服务、咨询、沟通、监督、公正、自律、协调的社会中介组织。它是一种民间性组织，它不属于政府的管理机构系列，而是政府与企业的桥梁和纽带。成立全国性质的通用航空协会能够有效制约并保障公权力的良性运作，全面地实现并保障通用航空上下游企业等经济主体的私权利，构筑通用航空产业整体经济秩序的自我调控机制；简单来讲，通航协会就是做单个企业想做不敢做、做不了的事，就是做政府不能做、不应该做、不方便做的事。通过全国性的通用航空协会的服务、咨询、沟通、监督、公正、自律、协调的作用，来弥补目前民航当局在管理、法规、标准上的不足和缺失，同时防止通航企业同质化发展和相近区域内的恶性竞争的发生，促进我国通航产业快速健康发展。我们正在与有关单位协调筹建全国通用航空产业协会。

12、培养通航文化、规范飞行大会

我国当前航空文化基础十分薄弱，广大民众对航空还是非常有距离感，认为航空是高大上、是奢侈消费，跟自己关系不大，就是看看热闹，参与度不高，另外，受航空事故宣传的影响，对飞行畏惧，这种担忧也是导致整个通航市场低迷的重要因素之一。

从宣传、普及航空文化角度来讲，各类航展、飞行大会等活动是最具影响力的方式，近几年全国航展热大大促进了广大民众对航空的了解及参与热情，也间接加快了通航产业的发展，因此要支持、扶持、参与各类航展或者飞行大会的开展，但也要规范航展等的飞行活动，特别是最近几年航展泛滥，发生了多起一类飞行事故（2014法库飞行大会美国特技飞机坠毁、2016张掖航展美国特技飞机坠毁、2016石家庄航展小鹰500坠毁），产生了非常负面的影响，增加了普通民众对航空的恐惧，对普及航空文化起到了相反作用，因此十分有必要制定航展及飞行表演的标准或者规范，增强飞行人员的技术培训及安全教育，坚决杜绝航展中的飞行事故发生，从而有效发挥航展和飞行大会的正向作用。

总而言之，通用航空是我国发展新时期一个具有拉动作用的朝阳产业、新兴产业，正因为是“新”所以遇到了法律、法规、政策、文化、市场等多方面的制约，但，只要我们万众一心，坚定不移，同时加强与政府及管理部门的沟通，通用航空一定会迎来美好的明天！